CONCEPTO DE PMA
ESTRATEGIA Y TÁCTICA EN LA GESTIÓN DE EMERGENCIAS: MANDO Y CONTROL
Si entendemos el equipo como el conjunto de personas con capacidades complementarias, comprometidas con un propósito, perspectivas y objetivos comunes, de los que se sienten partícipes, el mando de una emergencia es el integrante del equipo responsable de ejecutar dicho compromiso. Para ello debe contar con una pedagogía, un método y unas herramientas que le permitan, de una manera eficaz y segura ante la situación de emergencia que tiene que afrontar, tanto transmitir cuantas instrucciones sean necesarias para la resolución de la emergencia (mando) como el correcto cumplimiento de las mismas (control).
En este contexto, se ha de entender que la estrategia responde a la pregunta ¿Qué hacer en una determinada situación? y se corresponde con la idea de maniobra (I). De esta manera, establecer el plan de acción o prever el curso que pueden tomar los acontecimientos en el futuro son los elementos principales que forman parte de la estrategia. En general, en un primer momento de las emergencias la estrategia conllevará siempre la siguiente prioridad de objetivos:
Salvar: salvamento/rescate de personas y bienes de alto valor.
Parar: detención de la propagación/situación más peligrosa.
Controlar: control de que no existan propagaciones o agravación.
Reducir: reducir la magnitud y consecuencias del siniestro.
Paralelamente, la táctica contesta a la pregunta ¿Cómo llevamos a cabo nuestros planes e ideas? y corresponde a la ejecución (E). Calcular con exactitud, encontrar maniobras, combinaciones o recursos es competencia de la táctica.
La relación entre estrategia y táctica es fundamental, no siendo posible aplicarlas de forma independiente: sin táctica la estrategia nunca podría concretarse y sin estrategia la táctica carecería de objetivos.
PRINCIPIO, FUNCIONES Y NIVELES DE MANDO
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Los siete principios fundamentales que inspiran el mando y control de las emergencias son:
El mando eficaz, en cualquiera de los niveles, sólo puede ejercerse con un máximo de cinco (5) subordinados directos.
Sólo se pueden dar órdenes a los subordinados directos (salvo en el caso de peligro grave o inminente).
Sólo se deben de rendir cuentas al escalafón jerárquico inmediatamente superior. Cada integrante del dispositivo ha de tener un único mando al que rendir cuentas y de quién recibir órdenes o instrucciones.
Se delegan tareas, no responsabilidad. El mando, cualquiera que sea el nivel jerárquico al que pertenece, debe de asumir siempre la responsabilidad de las acciones que ordena desarrollar.
El mando debe controlar la ejecución de las órdenes (mediante reconocimiento, reporte o informe).
El sistema debe de ser modulable y escalar, de manera que la estructura se articule a través de módulos independientes con funciones concretas. Cada emergencia concreta determinará los sucesivos módulos necesarios.
Las funciones de los módulos que no se han activado recaen sobre el superior jerárquico correspondiente.
FUNCIONES BÁSICAS DEL MANDO
El ejercicio del mando exige el establecimiento de una estrategia determinada y el desarrollo de la táctica que la materialice. Para ello, las ocho funciones a desarrollar por el mando en la gestión de las emergencias son las siguientes:
Análisis: Toma de contacto que permita conocer el qué suficiente, el dónde preciso y el quién necesario.
Diagnóstico: Investigación de causas que permita conocer el porqué y el qué puede pasar (riesgos), previendo el escenario más desfavorable.
Anticipación: Determinación del punto al que deberíamos de llegar (objetivos), los caminos para, minimizando riesgos, llegar a dicho punto (alternativas) y elección de una de las alternativas posibles (propuesta de acción).
Prescripción: también conocido como mando, consiste en decidir qué es lo que hay que hacer (o lo que no hay que hacer), cómo hay que hacerlo y quién lo va a hacer.
Acción: Dar las órdenes a los subordinados.
Información: rendición de cuentas al eslabón jerárquico superior.
Logística: gestión de los medios y recursos (vehículos, materiales, humanos, etc.).
Transmisiones: determinar y gestionar los canales de comunicación (radio, telefonía, WhatsApp, etc.).
En emergencias, dada la necesidad de trabajo en equipo, si bien la responsabilidad recae en la persona que ejerce el mando, el desarrollo de estas funciones precisa el apoyo e intervención de todos sus integrantes.
NIVELES DE MANDO
Las emergencias son, en su inmensa mayoría, de pequeñas dimensiones, de manera que se inician y finalizan mediante modelos simples de gestión que conllevan niveles muy bajos de complejidad geográfica, funcional o competencial (emergencias ordinarias de nivel 0). No obstante, hay situaciones en las que la adecuada gestión de la emergencia depende del concurso de distintas administraciones, servicios intervinientes o/y competencias de los diferentes actores en juego, lo que hace necesaria la coordinación efectiva y eficiente de tal elenco de organizaciones (emergencia ordinaria de nivel 1). Finalmente, por su peligrosidad, amenaza, intensidad o tamaño, un número reducido de emergencias pueden afectar a la colectividad en su conjunto o, de no atajarse, generas daños catastróficos, lo que requieren la activación de dispositivos complejos para su gestión y la adopción de medidas extraordinarias para afrontarlas (emergencias extraordinarias o de protección civil).
En consecuencia, toda emergencia tiene una magnitud que dependerá del tiempo transcurrido desde su inicio, de factores ambientales, de las acciones ejecutadas, de las relaciones causa-efecto, etc. En función de la magnitud de la emergencia, el sistema de mando y control de emergencias contempla cuatro niveles diferentes de mando (niveles 1 a 4):
Nivel 1 de mando: Jefatura de Equipo.
Nivel que supone el ejercicio del mando desde un enfoque operativo. Implica un único Servicio interviniente (o bien varios Servicios en situaciones en las que, como consecuencia del reparto competencial, cada uno realiza sus propias funciones bajo su propio mando natural y no son necesarias especiales funciones de coordinación): emergencias ordinarias de nivel 0.
Nivel 2 de mando: Jefatura de Sector y Jefatura del Grupo de Acción.
Supone el ejercicio del mando desde un planteamiento operativo. Implica la participación de uno o varios Servicios involucrados en emergencias en las que, como consecuencia del reparto competencial, no son necesarias especiales funciones de coordinación (emergencias ordinarias de nivel 0) o en las que, siendo necesaria dicha coordinación, se establecen sobre el terreno uno o varios sectores operativos, cada uno de ellos al frente de un Jefe de Sector y todos ellos bajo el Jefe del Grupo de Acción correspondiente (emergencias ordinarias de nivel 1 o emergencias extraordinarias). El mando de la Jefatura de Sector se ejerce desde el Puesto de Mando Táctico. La Jefatura del Grupo de Acción desarrolla su responsabilidad en el Puesto de Mando Táctico en las emergencias ordinarias de nivel cero o en el Puesto de Mando Avanzado en las ordinarias de nivel 1 y en las extraordinarias.
En caso de complicación (por alcance, intensidad, dimensión o riesgo) o en emergencias de mayor gravedad, se hacen necesarias mayores funciones de coordinación y de dirección (emergencias ordinarias de nivel 1 o emergencias extraordinarias) que implican, además de los anteriores, uno o dos niveles adicionales de mando:
Nivel 3 de mando: Jefatura de Puesto de Mando Avanzado.
Supone el ejercicio del mando desde un planteamiento táctico.
Nivel 4 de mando: Dirección de la Emergencia (DIREM) y Dirección Operativa de la Emergencia/Dirección Técnica de Operaciones (DOE/DTOP).
Supone el ejercicio del mando desde un planteamiento estratégico.
En emergencias ordinarias de nivel 1 la Dirección Operativa de la Emergencia/Dirección Técnica de Operaciones (DOE/DTOP) ejerce el mando desde el Centro de Gestión de Emergencias/Centro de Atención de Emergencias o, de considerarlo necesario, desde el propio PMA.
Sin embargo, activado un Plan de Protección Civil, el mando de se ejerce desde el Centro de Coordinación Operativa (CECOP).
Nivel:
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
PERFIL
Operativo
Operativo
Táctico
Estratégico
ATRIBUCIÓN
Jefatura de Equipo
Jefatura de Sector o
Jefatura Grupo Acción
Jefatura de PMA
DIREM
DOE/DTOP
ÁMBITO
No son necesarias funciones de coordinación
De ser necesarias funciones de coordinación, lo son entre miembros de cada organismo por separado
Necesidad de funciones de coordinación entre intervinientes de diferentes organismos
Necesidad de superior coordinación interadministrativa
ESPACIO
Vehículo mando
PM Sector
PM Avanzado
CECOP
PUESTOS DE MANDO
CONCEPTO Y TIPOS DE PUESTOS DE MANDO
Se entiende como Puesto de Mando (PM) al lugar desde el que se dirige una emergencia en sus diferentes ámbitos o eslabones (operativo, táctico o estratégico), se planifican y coordinan las acciones para su resolución (planes de acción, organización, logística, estructura de mando, enlace, etc.) y se establecen mecanismos para la ejecución de las acciones planificadas. Los puestos de mando pueden clasificarse conforme a la tipología siguiente:
Se entiende por Puesto de Mando Táctico (PMT), Puesto de Mando Sectorial (PMS) o Puesto de Mando Operativo (PMO) al puesto de mando en la zona de intervención desde el que se dirigen, planifican y coordinan las acciones relacionadas con una misión específica, un sector de la emergencia (territorial o funcional), un determinado grupo de acción o un organismo específico. Implica el nivel 2 de mando (Jefe de Sector). Son ejemplos el puesto de mando de la misión “evacuación”, el puesto de mando del flanco derecho de un gran incendio, el puesto de mando del Grupo Sanitario o el puesto de mando de la UME. Al frente de este tipo de puestos de mando se encuentra el Jefe de Sector. En el caso de estar ubicado junto al PMA, la Jefatura del PMT/PMS/PMO la puede ejercer, desde el propio PMA, el Jefe del Grupo de Acción correspondiente.
Se entiende por Puesto de Mando Avanzado (PMA) al centro de mando táctico de carácter técnico desde el que se dirigen y coordinan las actuaciones de los distintos Grupos de Acción. Al frente del PMA se encuentra el Jefe del Puesto de Mando Avanzado (JPMA). Dependiendo de él, en el PMA se encuentran también las Jefaturas de los diferentes Grupos de Acción.
Se entiende por Puesto de Mando Principal (PMP) o Centro de Coordinación Operativa (CECOP), al centro de mando que, pudiendo coordinar varios PMA, tiene encomendadas las tareas de movilización de la ayuda exterior, de definición de la estrategia de comunicación y de avisos a la población, de puesta en marcha de las medidas extraordinarias aprobadas por la Dirección de la Emergencia y de coordinación entre las distintas administraciones involucradas. Al frente del PMP/CECOP se encuentra la persona que asume la Dirección de la Emergencia (DIREM).
En emergencias extraordinarias de interés nacional, en las que la Administración General del Estado asume el mando, el CECOP se integra en la estructura estatal, pasando a ser, a nivel autonómico, el Centro de Coordinación Operativa Integrado (CECOPI).
PM | DESCRIPCIÓN |
PM SECTORIAL | Lugar desde el que se coordinan y dirigen las actuaciones relacionadas con una misión específica, que pueden estar referidas a un determinado ámbito territorial o funcional |
PM AVANZADO | Lugar desde el que se coordinan y dirigen las actuaciones tácticas de la zona afectada. Integración multidisciplinar. |
PM PRINCIPAL / CECOP | Lugar desde el que se lleva a cabo el control estratégico de la emergencia. Integración de distintos organismos y entidades |
FUNCIONES DEL DTOP/DOE
Activada una emergencia competen al DTOP/DOE las funciones siguientes:
Decidir las actuaciones más convenientes para hacer frente a la emergencia.
Ordenar la constitución del PMA, determinando el lugar y hora de establecimiento, así como la movilización de quién ejercerá como JPMA.
Determinar los flujos, canales o grupos de comunicación, que garanticen el enlace entre el JPMA y el DIREM.
Mantener comunicación permanente con el Gabinete de Prensa.
Actuar como portavoz de la emergencia.
Autorizar las propuestas de aviso a la población, cierre de las infraestructuras, etc. que sean necesarias.
Autorizar la participación de recursos no adscritos al protocolo operativo o plan activados.
Autorizar la desmovilización de recursos que no sean necesarios.
Mantener permanentemente informado al titular de la Dirección General competente y al DIREM, en su caso.
Autorizar la activación de los protocolos y procedimientos vigentes de información en caso de muerte o accidente grave de persona extranjera.
Proponer al órgano competente, en su caso, la activación del Plan de Emergencias de Protección Civil de la Comunidad Autónoma que corresponda.
Dar por finalizada la emergencia.
Si hay activado un Plan, el DTOP/DOE, bajo la dependencia de la Dirección del Plan (DIREM), se responsabiliza de la correcta gestión de la emergencia y de la adopción de las medidas de coordinación necesarias para la protección de las personas, sus bienes y el patrimonio.
En caso de emergencias de interés nacional, conforme a lo establecido en el Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, la Dirección Operativa de la Emergencia corresponde al General Jefe de la Unidad Militar de Emergencias, si ésta hubiese sido desplegada.
Declaradas las situaciones 1 o 2 de los planes especiales o territoriales de protección civil, la Dirección Operativa de la Emergencia corresponde a alguno de los técnicos de la Dirección General Competente en materia de Protección Civil, nombrado al efecto por la Dirección del Plan.
Declarada la situación 1 o 2, son funciones del DTOP/DOE serán las siguientes:
a. Ejecutar las disposiciones emitidas por la Dirección del Plan (DIREM)
b. Asesorar a la Dirección del Plan sobre las acciones a realizar en la emergencia.
c. Recibir cualquier incidencia relativa a la emergencia.
d. Llevar a cabo el planeamiento, respuesta, seguimiento y coordinación de las operaciones, asignando las misiones a realizar y los ámbitos geográficos de actuación.
e. Sectorizar la zona afectada.
f. Establecer un Puesto de Mando Avanzado para cada uno de los Sectores delimitados.
g. Nombrar las Jefaturas de cada uno de los Puestos de Mando Avanzados establecidos.
h. Establecer el tamaño y composición necesarias de las unidades técnica de apoyo y de enlace.
i. Dirigir y coordinar las actividades y tareas tácticas en el CECOP.
j. Garantizar el adecuado enlace con las distintas centrales operativas, en especial la Emisora Central de la Dirección General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático, el COS de la Guardia Civil y, en su caso, el centro 112.
k. Ordenar la activación de los medios y recursos que sean necesarios.
l. Proponer a la Dirección de Plan (DIREM) las medidas extraordinarias a adoptar para la protección de las personas, sus bienes o el patrimonio que pueda verse afectado por la emergencia.
m. Ordenar la recogida y análisis de la información necesaria para la elaboración de informes para la toma de decisiones de la Dirección de Plan (DIREM) y para la definición y desarrollo de la estrategia en comunicación.
n. Actuar como Portavoz Táctico de la emergencia cuando así lo determine la Dirección del Plan (DIREM).
o. Proponer a la Dirección del Plan (DIREM) la activación de una situación superior o inferior de la emergencia o el cambio de la fase activada.
p. Dar apoyo técnico en la elaboración de comunicaciones.
q. Establecer y garantizar los canales y flujos de información entre los diferentes destinatarios.
r. Proponer a la Dirección del Plan (DIREM), la desactivación.
s. Ordenar la difusión de los avisos de activación o desactivación, en sus diversas fases y situaciones.
t. Garantizar la notificación de las comunicaciones que, elaboradas por el Gabinete de Información y aprobadas por la Dirección de Plan (DIREM), se deban remitir a otras Administraciones, Entidades o ciudadanos.
FUNCIONES DEL JPMA
Activado un PMA, compete al JPMA las funciones siguientes:
Dirigir la emergencia, desde un enfoque táctico, en el lugar del siniestro.
Tras valorar la bondad de las comunicaciones, constituir el PMA en lugar próximo al lugar de la emergencia e informar de ello.
Solicitar, si fuese necesario, el despliegue del camión PMA, tienda de mando y/o Vehículo de 1ª Intervención.
Asegurar la adecuada ejecución de las acciones establecidas por la superior dirección.
Coordinar las actuaciones de todos los organismos intervinientes en la emergencia.
Proceder, de ser necesario, a la sectorización de la emergencia y nombrar a los responsables de cada uno de los sectores (funcionales o territoriales), comunicándolo al DIREM.
Nombrar a las diferentes Jefaturas de Grupo de Acción.
Determinar, en su caso, las zonas de Intervención, Socorro y Base (zonas caliente, templada y fría), definiendo las medidas de seguridad y los controles de acceso necesarios.
Establecer los mecanismos de comunicación y enlace con los organismos intervinientes para la correcta gestión de la emergencia.
Servir de enlace de los servicios intervinientes con el Centro112.
Elevar a la dirección superior las propuestas de aviso a la población, cierre de las infraestructuras, etc., que sean necesarias.
A petición de la dirección superior, organizar la evacuación o confinamiento de la población afectada o la ejecución de cuantas otras medidas extraordinarias le sean transmitidas.
Realizar el seguimiento y evaluación de la situación e informar de ello a la dirección superior.
Realizar el seguimiento de los medios y recursos intervinientes (equipos, personal, material y equipamiento, vehículos, suministros e instalaciones).
Determinar si es necesario recabar la participación de recursos no adscritos al protocolo o plan de actuación y, en ese caso, solicitarlo al DIREM.
Establecer el CRM o zona exterior destinada al establecimiento de vehículos y equipos, comunicándolo, al objeto de la movilización de medios, al Centro112.
Definir y establecer, en caso necesario, los procedimientos de filiación, tanto de intervinientes como de afectados.
Definir y establecer, en caso necesario, el procedimiento para el control del material y medios.
Apoyar a los grupos de intervención en el caso de necesidad de un procedimiento para la descontaminación o limpieza de materiales y personas.
Canalizar las demandas de los diversos grupos participantes.
Definir y establecer, en caso necesario, los procedimientos de filiación y control, así como las misiones a ejecutar, tanto por el voluntariado de protección civil como por el voluntariado esporádico.
Autorizar, a través de los medios aéreos, el transporte de personal especializado hasta la proximidad de la zona de la emergencia cuando se considere necesario.
Actuar como portavoz operativo de la emergencia cuando así se le requiera.
Solicitar, en relación con la gravedad o dimensión de la emergencia, el refuerzo para apoyo en las tareas de coordinación.
Elaborar el informe de intervención tras la finalización de la emergencia.
COMPOSICIÓN DEL PMA
Al objeto de garantizar una mayor eficacia en el desarrollo de las operaciones de intervención y respuesta, en función de la naturaleza y gravedad de la emergencia, se pueden constituir uno o varios PMA, desde los que coordinar todas las actuaciones a poner en práctica sobre el terreno. En el PMA se debe de recoger y canalizar hacia el nivel jerárquico superior toda la información relevante relacionada con la emergencia.
Al frente del PMA habrá siempre un técnico de la Dirección General competente en materia de protección civil y gestión de emergencias nombrado por el DIREM/DTOP-DOE, según la naturaleza de la emergencia de que se trate.
En algunas ocasiones en las que existe un único PMA, El DIREM/DTOP-DOE puede desarrollar su cometido desde el PMA, transformándose así en el PMP/CECOP.
Es absolutamente imprescindible que el lugar propuesto como PMA goce de buenas capacidades de enlace. La activación del Puesto de Mando Avanzado suele conllevar, además, la disponibilidad de un local o la movilización de un vehículo o tienda, a ubicar en un lugar estratégico lo suficientemente cerca del siniestro para permitir a la Jefatura del Puesto de Mando Avanzado y, en especial, a la Jefatura del Grupo de Intervención, efectuar reconocimientos de campo para conocer, in situ, la situación y evolución del siniestro. Además, conviene que el local, vehículo o tienda del Puesto de Mando tenga alimentación eléctrica, conexión radio, conexión teléfono y conexión de datos. Se procurará la disponibilidad de servicios tales como techo, agua, toilettes, etc.
En general la Jefatura del Puesto de Mando precisa de un doble apoyo técnico, de manera que las tareas se distribuyen como sigue:
Un Responsable de Enlaces e Informes (REI). Se encarga de las comunicaciones (enlaces), del registro de acciones e instrucciones (libro diario), de la actualización de la composición del PMA y del inventario de misiones. En caso de emergencias complejas puede nombrarse un escribano o persona que, dependiendo jerárquicamente del Responsable de Enlaces e Informes, se encarga del libro diario.
Un Responsable de Afectados y Medios (RAM). Se encarga del control de víctimas, afectados y familiares, de medios y recursos (incluida la filiación del voluntariado esporádico) y de la logística. En caso de emergencias complejas puede nombrarse un Responsable del Centro de Recepción de Medios quién, dependiendo jerárquicamente del Responsable de Afectados y Medios, se encarga del control de los medios y equipos que llegan a la intervención, descongestionando al Puesto de Mando Avanzado sobre este aspecto.
Además de los anteriores, y dependiendo del tipo, gravedad y tamaño de la emergencia, en el PMA puede haber otros integrantes, en especial las Jefaturas de los distintos Grupos de Acción, oficiales de enlace (OFEN) o asesores técnicos, que constituyen la denominada Unidad Técnica de Apoyo (UTA).
DELEGACIÓN DE FUNCIONES Y TAREAS
En una emergencia, al igual que en cualquier organización, a medida que crece el número de personas, los niveles superiores de mando pierden el contacto con gran parte de ellas y se rodea de mandos intermedios que facilitan la coordinación general. En consecuencia, el mando ha de delegar en los mandos intermedios parte de sus funciones y tareas a fin de poder ejercer un liderazgo efectivo.
A nadie se le escapa que la gestión de emergencias conlleva cambios repentinos y situaciones inesperadas que requiere la toma de decisiones inmediatas. La delegación eficaz de funciones implica que cada responsable pueda adoptar sus propias decisiones en su ámbito de actuación sin necesidad de consultar al mando superior siempre que los cambios no afecten a la estrategia global.
La delegación implica dejar de dar personalmente todas las instrucciones por emisora o por teléfono, no estar pendiente de toda la información sobre cada zona o sector, no planificar las tareas concretas y mecanismos operativos de todos y cada uno de los medios de intervención, etc.
De esta manera, el trabajo real de la Jefatura del Puesto de Mando en el que hay un despliegue amplio consiste en organizar y coordinar el equipo de coordinadores directos.
Esta forma de trabajar conlleva un riesgo adicional: como la Jefatura del PM deja de hablar de forma directa con todos los medios, deja de recibir información directa sobre el desarrollo del incidente en cada uno de los sectores o zonas del incidente. Su percepción de la situación puede alejarse de lo que está ocurriendo en la realidad. Para evitarlo, el mando del PM debe de hacer un esfuerzo para garantizar que en la estructura que lidera todos los miembros hacen un esfuerzo especial por actualizar y compartir la información relevante que manejan.
Desde otro punto de vista, las habilidades sociales de cada persona (liderazgo, organización, comunicación y trabajo en equipo) tienen un papel relevante en la eficiencia del PM. La gran mayoría de técnicos han desarrollado sus habilidades en emergencias pequeñas o medias, en las que es posible controlar directamente todas o casi todas las operaciones. Es por ello usual que en emergencias de cierta dimensión sea frecuente el que exista cierta tendencia a retrasar la delegación de funciones y tareas por cuanto suponen una pérdida de ese control directo a que antes hacíamos referencia.
Este estilo de liderazgo, en el que el mando controla directamente todas las operaciones, es eficaz en emergencias sencillas. Sin embargo, deja de ser eficaz cuando se incrementa el volumen de recursos desplegados, pudiendo llegar incluso a colapsar la capacidad de coordinación y desembocar en un funcionamiento desordenado.
Conviene pues reiterar las tres ideas clave de este apartado:
En emergencias, es precisa una delegación efectiva de funciones y tareas, de manera que cada mando pueda adoptar decisiones inmediatas en su ámbito de competencia.
Todos los mandos han de prestar una atención especial a la elevación de la información.
El cambio del liderazgo individual al equipo de coordinación ha de hacerse antes de que la organización colapse.
